مراحل بودجه

 بودجه  

فصل 5  

مراحل بودجه دولتی

بودجه بندی فرآیندی مستمر است که ارکان و عناصر آن در بیش تر کشورها تقریبا با یکدیگر شباهت دارند، این وجه تشابه مراحل اساسی بودجه از تهیه و تنظیم تا اجرای آن است. روش هایی که در این مراحل اعمال می شود به لحاظ هدف یکی بوده، ولی کیفیت به کار گرفتن آن ها ممکن است کم و بیش فرق کند.

بودجه از چهار مرحله تشکیل می شود که در مجموع این چهار مرحله را سیکل بودجه ای نامیده اند؛ این چهار مرحله عبارتند از:

1- تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه (بودجه پیشنهادی)

2- تصویب بودجه (بودجه مصوب)

3- اجرای بودجه (بودجه تخصیصی)

4- نظارت و کنترل بودجه (تفریغ بودجه)

دولت ها عموما برای تنظیم بودجه، نخست برآوردهای درآمد و هزینه را برای دوره آینده پیش بینی می کنند; سپس از مجموع این برآوردها و تطبیق آن ها با اطلاعات و مفروضات جمع آوری شده، بودجه پیشنهادی را تهیه و تنظیم می کنند و پس از تصویب مراجع صلاحیت دار، برای اجرا آماده می کنند. آن ها روش ها و تدابیر لازم را برای حسن اجرای بودجه به کار می بندند و عمل نظارت به صورت بررسی نتیجه عملیات انجام می گیرد تا به این وسیله از برخورد مسایل و بروز مشکلات جلوگیری شود.

تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه (بودجه پیشنهادی)

در مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه، هدف ها و سیاست های کلی دولت در تنظیم بودجه سالانه که توسط شورای اقتصاد تنظیم می شود، از طریق بخشنامه بودجه از سوی رییس جمهور به تمامی دستگاه های دولتی ابلاغ می شود. دستگاه های دولتی، بودجه یک سال آینده خود را در قالب اهداف و خط مشی تعیین شده و با رعایت دستورالعمل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری) تنظیم و پیشنهاد می کنند. سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری) پس از بررسی های لازم و با توجه به اولویت ها و میزان درآمدهای پیش بینی شده، بودجه دستگاه های دولتی را پس از انجام تعدیل لازم در لایحه بودجه کل کشور منظور و برای بررسی به شورای اقتصاد و هیات وزیران تسلیم می کند. هیات وزیران لایحه بودجه را مورد بررسی قرار داده و پس از تایید در مهلت قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم می کند. رییس جمهور هنگام تقدیم بودجه ضمن گزارش مشروحی، رئوس برنامه های دولت را به اطلاع نمایندگان مجلس می رساند.

لایحه بودجه از نظر شکلی مشتمل بر یک ماده واحده و چندین تبصره است و معمولا همراه با اطلاعات زیر به امضای رئیس جمهور می رسد و به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود:

1- مقدمه بودجه شامل توضیحات لازم درباره لایحه بودجه پیشنهادی و آثار و نتایج آن.

2- درامدهای وصول شده و هزینه های انجام شده در سال مالی قبل.

3- پیش بینی درامدها و براورد هزینه های سال جاری.

4- هرنوع اطلاعات دیگری که ضرورت تشخیص داده شود.

تصویب بودجه (بودجه مصوب)

در مرحله تصویب بودجه نظارت و رسیدگی قوه مقننه بر بودجه عمومی که حاوی تمامی برنامه ها، طرح ها و فعالیت های قوه مجریه در سال آتی است، انجام می گیرد.

لایحه بودجه در کمیسیون های تخصصی مجلس مورد بررسی قرار گرفته و سپس کمیسیون تلفیق که مسوولیت رسیدگی نهایی را برعهده دارد، باید ظرف 15 روز گزارش کمیسیون های تخصصی را بررسی کرده و گزارش نهایی خود را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. پس از تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی، موضوع برای اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می شود. نکته مهم در این مرحله این است که هدف، تصویب اعداد و ارقام نیست، بلکه منظور اصلی، رسیدگی به سیاست ها و برنامه های دولت است که با توجیهات اقتصادی، اجتماعی و... همراه است و به صورت اعداد و ارقام تجلی یافته است.

مقایسه تصویب بودجه و سایر قوانین:

1- تفویض اختیار: اصولا مجلس حق تفویض اختیار قانونگذاری ندارد جز در موارد ضروری و به کمیسیون های داخل مجلس که در این صورت مصوبات کمیسیون های مزبور برای مدتی که مجلس تعیین می کند، آزمایشی است و تصویب نهایی آنها با مجلس است و یا در خصوص اساسنامه سازمان ها و شرکت های دولتی یا وابسته به دولت به کمیسیون های داخلی یا دولت که در این صورت مصوبات آنها دایمی است. مجلس نمی تواند تصویب موقت لایحه بودجه را بر عهده کمیسیون گذارد هر چند که ضرورت ایجاب کند بلکه باید در جلسات علنی مجلس مطرح و مورد رسیدگی قرار گیرد.

2- محدودیت در اصلاح و تعدیل بودجه: طرح های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی می کنند و به تقلیل درامد عمومی یا افزایش هزینه های عمومی می انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درامد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم باشد.

3- مهلت زمانی مجلس برای تصویب بودجه: در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین موضوعه هر چند صراحتی وجود ندارد ولی با توجه به ماهیت بودجه و پیش بینی مدت زمان برای اظهارنظر کمیسیون ها و نمایندگان در مجلس بایدگفت که مجلس نیز به نوعی دارای محدودیت زمانی در تصویب بودجه است.

4- یک شوری بودن: بر اساس ماده 224 آئین نامه داخلی مجلس، لایحه بودجه سالانه کشور یک شوری است. در حالی که اصولا لوایح و طرح های قانونی عادی دو شوری هستند مگر اینکه برای آنها تقاضای فوریت شود. دلیل این امر هم محدودیت زمانی مجلس برای تصویب بودجه است.

5- بررسی در کمیسیون تلفیق: مجلس دارای کمیسیون های تخصصی است و هر طرح و لایحه قانونی با توجه به موضوع به یکی از کمیسیون های مزبور ارجاع می گردد. ولی لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق که با حضور دو نماینده از هر کمیسیون تخصصی و تمام اعضای کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات تشکیل می شود، مورد بررسی قرار می گیرد.

6- مشارکت همه کمیسیون های تخصصی در بررسی لایحه بودجه: اصولا لوایح و طرح های قانونی بر اساس موضوع به یکی از کمیسیون های تخصصی به عنوان کمیسیون اصلی و یک یا چند کمیسیون تخصصی دیگر به عنوان کمیسیون های فرعی ارجاع می شود. در صورتی که در لایحه بودجه کل کشور، همه کمیسیون های تخصصی علاوه بر داشتن نماینده در کمیسیون تلفیق، بخش های مربوط به خود را در لایحه بودجه بررسی می کنند.

7- مدت زمان مذاکره نمایندگان و بررسی لایحه: آیین نامه داخلی مجلس مدت زمان بیشتری را نسبت به زمان سایر طرح ها و لوایح و موضوعات (به جز بررسی و رای اعتماد به وزیران) برای مذاکره نمایندگان در جلسات علنی مجلس پیش بینی کرده است.

8- فعالیت غیرعادی مجلس: بر اساس ماده 225 آئین نامه داخلی مجلس، هنگام طرح لایحه بودجه در مجلس، جلسات باید بلاانقطاع در کلیه ایام هفته غیر از جمعه و تعطیلات رسمی ، حداقل روزی 4 ساعت منعقد گردد و تا تا موقعی که شور و مذاکره پایان نیافته باشد و رای مجلس اخذ نشده باشد، از دستور مجلس خارج نمی شود و هیچ لایحه و طرح دیگر نمی تواند مطرح باشد مگر لایحه یک یا چند دوازدهم بودجه در صورت ضرورت.

اجرای بودجه (بودجه تخصیصی)

اجرای بودجه؛ تمامی مراحلی را شامل می شود که جهت وصول درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار از یک طرف و مصرف اعتبارات پیش بینی شده و مصوب از طرف دیگر به مورد اجرا گذاشته می شود. اجرای بودجه، شامل تحقق ارقام پیش بینی شده در بودجه مصوب و به عبارتی دیگر، وصول درآمدها و پرداخت هزینه ها برای نیل به مقاصد و اهداف معین طبق قوانین و مقررات مربوط است. در مرحله اجرا، بودجه خود دارای مراحل فرعی دیگری است.

مراحل تفضیلی اجرای بودجه:

- تشخیص: تعیین و انتخاب کالاها و خدمات و سایر پرداخت هایی که تحصیل یا انجام آن برای نیل به اجرای برنامه های دستگاه های اجرایی ضروری است. اختیار و مسئولیت تشخیص بر عهده وزیر یا رئیس موسسه است و قابل تفویض می باشد.

2- تامین اعتبار: عبارت است از اختصاص دادن تمام یا قسمتی از اعتبار مصوب برای هزینه معین. مسئولیت تامین اعتبار به عهده ذیحساب است. ذیحساب ماموری است که به موجب حکم وزارت امور اقتصاد و دارایی از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت به منظور اعمال نظارت و تامین هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی و دستگاه های اجرایی محلی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به این سمت محسوب می شود و انجام وظایف زیر را به عهده دارد:

الف- نظارت بر امور مالی و محاسباتی و نگهداری و تنظیم حساب ها بر طبق قانون و ضوابط و مقررات مربوط و صحت و سلامت آنها.

ب- نظارت بر حفظ اسناد و دفاتر مالی.

ج- نگهداری و تحویل و تحول وجوه و سپرده ها و اوراق بهادار.

د- نگهداری حساب اموال دولتی و نظارت بر اموال مذکور.

3- تعهد: عبارت است از ایجاد دین بر ذمه دولت ناشی از:

الف- تحویل کالا یا انجام خدمت.

ب- اجرای قراردادهایی که با رعایت قوانین و مقررات منعقد می شود.

ج- احکام صادره از مراجع قانونی و ذیصلاح

د- پیوستن به قراردادهای بین المللی و عضویت در سازمان ها یا مجامع بین المللی با اجازه قانون.

اختیار و مسئولیت تشخیص بر عهده وزیر یا رئیس موسسه است و قابل تفویض می باشد.

4- تسجیل: عبارت است از تعیین میزان بدهی قابل پرداخت به موجب اسناد و مدارک اثبات کننده بدهی. اختیار و مسئولیت تشخیص بر عهده وزیر یا رئیس موسسه است و قابل تفویض می باشد.

5- حواله: اجازه است که کتبا توسط مقامات مجاز برای تادیه تعهدات و بدهی های قابل پرداخت از محل اعتبارات مربوطه در وجه ذینفع صادر می شود. اختیار و مسئولیت تشخیص بر عهده وزیر یا رئیس موسسه است و قابل تفویض می باشد.

6- درخواست وجه: سندی است که ذیحساب برای دریافت وجه به منظور پرداخت حواله های صادر شده و سایر پرداخت هایی که به موجب قانون از محل وجوه متمرکز در خزانه مجاز باشد، حسب مورد از محل اعتبارات و یا وجوه مربوط عهده خزانه در مرکز یا عهده نمایندگی خزانه در استان در وجه حساب بانکی پرداخت دستگاه اجرایی ذیربط صادر می کند.

7- هزینه: عبارت است از پرداخت هایی که به طور قطعی به ذینفع در قبال تعهد یا تحت عنوان کمک یا عناوین مشابه با رعایت قوانین و مقررات مربوط انجام پذیرد.

نظارت و کنترل بودجه (تفریغ بودجه)

نظارت بر بودجه از جهت صحت عملیات اجرایی و انطباق آن با هدف ها و برنامه ها نقش مهمی دارد، چون بودجه ماموریتی است که از طرف قوه مقننه به دولت محول شده است. باید به نحوی از درستی انجام این ماموریت آگاهی یابد. نظارتی که مجلس در آغاز توسط دیوان محاسبات به طور غیرمستقیم و سپس با رسیدگی به گزارش تفریغ بودجه به صورت مستقیم انجام می دهد در پی این منظور است که روی هم نظارت قضایی و نظارت پارلمانی را پدید می آورد. از طرف دیگر دستگاه دولت نیز به سبب وسعت فراوانی که دارد باید اطمینان یابد که آن چه در درونش و توسط اعضایش صورت می پذیرد در جهت هدف های برنامه است. این احتیاج نیز لزوم نظارت اداری و عملیاتی را که دولت خودش بر خودش و بر کارکنانش به عهده دارد، مطرح می سازد.

مراحل نظارت بر اجرای بودجه

1- نظارت اداری: نظارت اداری به وسیله سازمان های قوه مجریه انجام می گیرد و می توان گفت که نوعی نظارت درون سازمانی در درون قوه مجریه است. نظارت اداری بر اجرای بودجه علاوه بر این که از سوی مقامات و متصدیان مربوط در هر سازمان و تشکیلات اداری در مراحل مختلف اجرای بودجه صورت می گیرد، عمدتا به وسیله سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و وزارت امور اقتصاد و دارایی انجام می شود

2- نظارت قضایی:

نظارت سازمان بازرسی کل کشور: به موجب اصل 174 قانون اساسی بر اساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر رئیس قوه قضائیه تشکیل می گردد. سازمان بازرسی کل کشور به عنوان یک نهاد قضائی بر اجرای صحیح قوانین از جمله قانون بودجه کل کشور در سازمان های اداری نظارت می کند و قانون گذار نیز بر این بازرسی ضمانت های اجرایی مقرر نموده است.

· نظارت دیوان محاسبات کشور: به موجب اصل 55 قانون اساسی، دیوان محاسبات به کلیه حساب های وزارتخانه ها، موسسات، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می کنند، به ترتیبی که در قانون آمده رسیدگی می نماید که هیچ هزینه های از اعتبار مصوب خود تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات حساب ها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید.

3- نظارت پارلمانی

· نظارت در جریان اجرای بودجه: از دو طریق صورت می گیرد:

الف-از طریق تذکر، سوال و استیضاح، تحقیق و تفحص

ب- از طریق گزارش های دریافتی

· نظارت بعد از اجرای بودجه: این نظارت پس از دریافت گزارش تفریغ بودجه هر سال از دیوان محسابت کشور و بررسی آن توسط مجلس صورت می پذیرد. دیوان محاسبات کشور سالانه با بررسی حساب‌ها و اسناد مربوط به دستگاه‌های دولتی گزارش تفریغ بودجه را تهیه می‌کند که در آن نحوه و میزان هزینه سازمان‌ها، پروژه‌ها و پیشرفت آنها بر اساس لایحه بودجه مشخص است. تفریغ بودجه نتیجهٔ نهایی نظارت بعد از خرج است. تفریغ بودجه یک نوع حسابرسی کلی عملیات مالی دولت است. تفریغ بودجه نشانگر درجهٔ تطبیق یا عدم تطابق عملیات انجام شده توسط دولت بر مبنای محاسبات پیش بینی شده‌است. تفریغ بودجه نظارت قوهٔ مقننه نسبت به دخل و خرج کشور است.

مروری بر تحولات نظام بودجه ریزی

چکیده:

بودجه سندی است که در آمدها و هزینه‌ها به دولت را طی یک سال مالی تعیین می‌کند و نقشی بسیار مهم و حیاتی در رشد و بالندگی اقتصاد کشور بر عهده دارد. در این میان توجه به نقاط ضعف سیستمهای بودجه‌ریزی و ترمیم این نقاط ضعف؛ یعنی اصلاح سیستمهای بودجه‌ریزی کمک شایانی به اقتصاد کشور می‌نماید. این مقاله به مرور تحولات و اصلاحات نظامهای بودجه‌ریزی از دهه ۱۹۸۰ و بعد از آن می‌پردازد و تغییرات و اصلاحات نظامهای بودجه را مورد توجه قرار می‌دهد. تغییرات و اصلاحات نظامهای بودجه‌ریزی طی دهه‌های مختلف روی داده است ولی تغییرات دهه ۱۹۸۰ بسیار گسترده‌تر از دیگر دهه‌ها بوده و شامل شش فصل اساسی الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه‌بندی، ب) عدم تمرکز و فدرالیسم، ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حسابهای مالی، د) بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، ه) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج، و) نظام چارچوب میان مدت هزینه‌های بودجه می‌شود.

کلید واژه‌ها: تحولات، نظام بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی، اصلاحات، عدم تمرکز مالی

مقدمه

با توجه به خصوصیات متفاوت اقتصادی، اجتماعی کشورهای صنعتی پیشرفته و کشورهای کمتر توسعه یافته، در ادبیات مربوط به بودجه‌ریزی به این دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است. کاربرد سیاست مالی در کشورهای صنعتی با کاهش بیکاری به وسیله ایجاد تحرک در تقاضا از طریق کسری بودجه بوده است.

در کشورهای در حال توسعه مشکل حادتر است. در این کشورها بیکاری دوری نبوده بلکه ساختاری است، و استفاده از سیاستهای مالی برای ایجاد قدرت خرید بیشتر موجب افزایش قیمت و واردات خواهد شد. علاوه بر این کشورهای در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشی از عواملی چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزی، کاهش قیمت کالاهای صادراتی و نظایر آن روبرو هستند. لذا، نقش سیاست مالی در این کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ایجاد رشد اقتصادی و افزایش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های موجود تولیدی است.

• تفاوت‌های مربوط به کاربرد سیاستهای مالی لزوماً ارتباطی با کاربرد نظام‌های بودجه‌ریزی ندارد. شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه از نظام بودجه‌ریزی کشورهای استعماری سابق (انگلیس و فرانسه) و همچنین نظام‌های بودجه‌ریزی کشورهای آمریکای لاتین (که مخلوطی از نظام بودجه‌ریزی فرانسه و انگلیس است) استفاده می‌کنند. به همین دلیل است که بررسی‌های بعمل آمده در زمینه نظام بودجه‌ریزی به جای اشکال‌های فنی، بیشتر اشاره به عوامل اداری- تشکیلاتی داشته‌اند. تجربه شوکهای اول و دوم نفتی نیز نشان داده است که تورم، وابستگی و افزایش مستمر کسری بودجه مشکلاتی است که در بین تمامی کشورها مشترک می‌باشد و اختصاص به گروه خاصی از کشورها ندارد. لذا، برای قایل شدن تفکیک بین کشورها باید به دنبال ضوابط دیگری بود. یکی از ضوابطی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزینه‌های بودجه و برخی از وجوه نهادی آنها است. بدین منظور هزینه‌ها به ۴ گروه تقسیم شده است: (۱) فعالیتهای عمومی سنتی و برخی امور حاکمیتی (دفاع، آموزش، بهداشت و…)، (۲) فعالیتهای صنعتی و بازرگانی دولت، (۳) پرداختهای انتفاعی به بخشهای تولیدی (صنایع و کشاورزی و…) و (۴) پرداختهای انتقالی به خانوارها و افراد، نقش هر یک از اقلام فوق بستگی به بینش سیاسی دولت و جایگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد.

تحولات نظام بودجه‌ریزی بعد از سال ۱۹۸۰

اصلاحات به عمل آمده طی دوره پنج ساله ۱۹۸۰-۱۹۳۰ به دلیل نارسایی‌هایی که داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌ای از ادبیات مربوط به اصول سیاسی و تشکیلات دولتی اشاره به این موضوع دارند که در نظامهای بودجه‌بندی به کار گرفته شده، به رویکردهای بودجه‌ای سیاسی و سنتی توجهی نشده است.

برخی از تحلیل‌گران نیز معتقد بودند که اصلاحات انجام گرفته نباید از دیدگاه عدم موفقیت در تحقق هدفهای موردنظر، بلکه از دیدگاه مسایلی که با استفاده از آنها مطرح شده و مسایلی که در آینده پیش روی بودجه‌ریزان قرار می‌گیرد، مورد توجه قرار گیرند.

در کشورهای در حال توسعه فرآیندهای بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی که توسط دستگاه‌های مستقل انجام می‌گرفتند، منجر به مشکل دوگانگی شده که اثرات آن به تمامی ساختار و طبقه‌بندی های مختلف بودجه سرایت کرد. مسائل مربوط به تمرکز و عدم تمرکز نیز اگرچه در بعضی مقاطع مورد توجه قرار گرفت، لیکن هیچگاه به عنوان یک وجه مهم بودجه‌بندی با آن برخورد نشد.

تحولات نظام بودجه‌ریزی از سال ۱۹۸۰ بیشتر حول محور اساسی مسائل اساسی فوق بود. تلاش‌های به‌عمل آمده طی این دوره را می‌توان تحت شش فصل اساسی جمع‌بندی کرد:

الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی

ب) عدم تمرکز و فدرالیسم مالی

ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حساب های مالی

د) بودجه ریزی بر مبنای عملکرد

هـ) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج

و ) نظام چارچوب میان مدت هزینه های بودجه

الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی

اهداف اصلی بودجه‌بندی، حداکثر کردن منابع، ‌اولویت‌گذاری نیازهای مختلف و تعیین سطح مناسب هزینه‌ها است. تحقق این اهداف به سادگی میسر نیست، زیرا بودجه‌بندی با ارزش‌ها، قدرت‌های سیاسی و رجحان تصمیم‌گیران روبرو است. در رویکرد سیاسی بودجه‌بندی، معاملات و مبادلات تصمیم‌گیران سیاسی در کانون توجه قرار دارد. اجزای اصلی این رویکرد عبارتند از: انتخابات، رفتار قانونگذاری، گرایشهای بوروکراتیک، ایدئولوژی سیاسی، سلیقه‌های شخصی و تبانی. در رویکرد سیاسی، محصول نهایی تابع میزان موفقیت جناح‌های سیاسی در دستیابی به هدفهای خاص خود از طریق شکل‌دهی رویدادهای آینده است.

طرفداران رویکرد سیاسی بودجه‌بندی، مهمترین دلیل عدم موفقیت اصلاحات بودجه‌بندی را در وجود عوامل سیاسی می دانند. آنها معتقدند که در نبود راه حلهای منطقی اقتصادی، برای توجیه تخصیص منابع بخش دولتی باید ملاحظات سیاسی مورد نظر قرار گیرد.

رقابت بین گروه‌های سیاسی در تمامی جوامع قابل مشاهده است. تصویب سیاستها و برنامه‌ها زمانی امکان‌پذیر است که مورد حمایت یکی از ائتلاف‌های سیاسی عمده قرار گیرد.

“آنتونی داونز”، با استفاده از مفهوم کلی مبادله آرا و ائتلاف، الگوی پیچیده‌تری را تهیه کرده است. در این الگو سیاست‌های عمومی از طریق فرایند به حداکثر رسیدن آرا حاصل می‌شوند. اولویت به پروژه‌هایی داده می‌شود که بیشترین رای را بدست می‌آورند و کمترین رای را از دست می‌دهند.

الگوی به حداکثر رساندن آرا فقط یکی از وجوه اثر عوامل سیاسی در تصمیم‌گیری است. ایدئولوژی نقش مهمی در توسعه مجموعه افکار و توسعه ارزش‌هایی دارد که مبنای تخصیص منابع هستند. این ارزشهای مختلف و متقابل در تعیین جایگاه نقش دولت در امور جامعه و اقتصاد موثر هستند. حساسیت گروه‌ها به یک فلسفه خاص، رجحان اجتماعی را شکل می‌دهد که خود بر اولویت‌های سیاسی تاثیر می‌گذارد. دلایل زیادی وجود دارد که ثابت می‌کند عوامل سیاسی بهتر از عوامل اقتصادی بر تصمیم‌گیری‌های سیاسی تاثیر می‌گذارد.

ب- عدم تمرکز و فدرالسیم مالی

طی سالهای گذشته، روند آشکاری از تفویض اختیار تخصیص هزینه‌ها و افزایش درآمدها به سطوح مختلف دولتی در سطح جهان وجود داشته است. دلایل متعددی برای این روند میتوان ذکر کرد که از جمله: تحولات سیاسی در جهت ایجاد دولتی با درجه مشارکت و دموکراسی بیشتر، بهبود میزان پاسخگویی رهبران سیاسی به مردم، ایجاد ارتباط بیشتر بین مقدار و کیفیت و ترکیب کالا و خدمات تولید شده با رجحان منتفع شوندگان از آنها. در ادبیات مالیه عمومی، شمار زیادی از متخصصین این رشته اشاره داشته‌اند که عدم تمرکز در انجام پرداختهای دولت موجب افزایش کارآیی و رفاه عمومی خواهد شد. از طرف دیگر تعداد دیگری از نویسندگان معتقد هستند که عدم تمرکز می‌تواند هزینه‌هایی در زمینه عدالت توزیعی و مدیریت اقتصادکلان به همراه داشته باشد.

در این بخش به ملاحظات عمده مربوط به عدم تمرکز مالی در قسمت هزینه‌ها و درآمدهای بودجه به طور جداگانه اشاره می‌شود.

ب-۱- عدم تمرکز در هزینه‌های بودجه

از طریق تفویض اختیار انجام هزینه به سطحی از دولت که به منتفع شوندگان نزدیکتر است، کارآیی تخصیص منابع افزایش می‌یابد. براین اساس، پرداخت متمرکز هزینه‌ها فقط باید در مورد کالاهای عمومی یعنی کالاهایی که منافع حاصل از آن همگانی و در سطح ملی است و یا کالاهایی که فراهم کردن آنها موجب صرفه‌جویی در مقیاس می‌شود، انجام گیرد. دفاع، امور خارجه و زیربناهای حمل و نقل و مخابرات مثالهایی در این زمینه می‌باشد.

طرفداران تمرکز هزینه‌ها معتقدند که تخصیص غیرمتمرکز اعتبارات، با هدفهای توزیعی و مدیریت اقتصاد کلان در تضاد است. به نظر آنها در کشورهای بزرگ که نابرابری‌های منطقه‌ای در زمینه توزیع منابع دولتی و درآمد در آنها وجود دارد، توزیع غیرمتمرکز با رویکردهای متفاوت ممکن است موجب مهاجرتهای داخلی و حتی ایجاد فشارهای سیاسی و اجتماعی گردد و همچنین با توجه به اینکه ضوابط مختلف توزیع کالاهای عمومی (آموزش و بهداشت) به موجودی‌های سرمایه انسانی لطمه می‌زند، عدم تمرکز پرداختها موجب کاهش کارآیی خواهد شد.

عدم تمرکز سهم عمده‌ای از هزینه‌های دولتی می‌تواند پیامد‌های مهمی برای مدیریت اقتصاد کلان داشته باشد. حتی اگر سطح کل هزینه‌های سطوح پایین‌تر دولتی به دلیل امکانات درآمدی و استقراض محدود شود، تغییر در ترکیب این هزینه‌ها ممکن است بر سطح تقاضای کلی به نحوی اثر کند که با هدفهای تثبیتی دولت مرکزی در تضاد باشد. در اینگونه موارد دولتهای مرکزی باید مسئولیت انجام هزینه‌هایی که تاثیر عمده بر تقاضای کل دارند، مانند کمک هزینه‌های بیکاری، را خود برعهده بگیرند.

نکته شایان توجه این است که، کارایی فرضی حاصل از عدم تمرکز ممکن است به دلیل محدودیتهای نهادی در عمل محقق نگردد. زیرا اولاً ظرفیت اداری، تشکیلاتی دولت‌های منطقه‌ای ممکن است کاملا ضعیف باشد. مازاد کارکنان، ضعف مهارتهای فنی، عدم توان تهیه و اجرای برنامه‌های موثر در جذب کامل منابع مالی در سطح منطقه‌ای بسیاری از کشورها وجود دارد. وجود فساد در سطح منطقه‌ای را نیز نباید از نظر دور داشت. ثانیاً دولتهای منطقه‌ای غالباً قادر به توسعه نظامهای مدیریت مدرن و شفاف از هزینه‌های دولتی (مانند روشهای کنترل مالی، گزارش‌دهی، ارزیابی برنامه‌های هزینه‌ای) نبوده‌اند. ثالثاً محدوده حقوقی و جغرافیایی مناطق همیشه سازگار و هماهنگ با استفاده از حداکثر کارایی حاصل از عدم تمرکز نمی‌باشد.

بیشتر کشورها وظایفی مانند دفاع، امور خارجه، تجارت خارجی و نظارت بر مهاجرت را برعهده دولت مرکزی می‌گذارند. از طرف دیگر خدماتی مانند حفظ نظم و امنیت داخلی، آتش‌نشانی، بهداشت، حمل و نقل و برخی خدمات عمومی معمولاً بر عهده شهرداریها در نواحی و شهرها گذارده می‌شود. برای سایر وظایف الگوی یکسانی وجود ندارد. علاوه بر این چارچوب قانونی این وظایف نیز مشخص نیست و تفاوتهایی در زمینه تدوین سیاستها، تامین مالی و تخصیص در آنها قابل مشاهده است.

در زمینه عدم تمرکز هزینه‌های اجتماعی تفاوتهای شایان توجهی بین کشورها وجود دارد. وظایف مربوط به تامین اجتماعی عموماً بر عهده دولت مرکزی گذاشته می‌شود. زیرا نیاز به ضوابطی دارد که باید در تمامی سطوح ملی مورد عمل قرار گیرد. از طرف دیگر ارائه خدماتی مانند کمکهای زمان بیکاری و زمان پیری معمولاً بصورت استانی انجام گیرد. در زمینه آموزش، الگوی متداول، تفویض مسئولیتهای مربوط به سطوح ابتدایی و متوسطه عمومی به دولتهای محلی (شهرداریها) و سطح متوسطه اختصاص به دولتهای ایالتی دارد. البته در بعضی از کشورها آموزش در تمامی سطوح برعهده دولت مرکزی است. حتی در کشورهایی که هزینه‌های آنها به صورت غیرمتمرکز صورت می‌گیرد، در زمینه‌های آموزشی، دولت مرکزی نقش عمده را در تعیین ضوابط، استانداردها و تامین اعتبار برنامه‌های آموزشی دارد. در امور بهداشت و درمان، دولتهای محلی غالباً مسئولیت ارائه خدمات پیشگیری و مراقبتهای بهداشتی را بر عهده دارند. مسئولیت جلوگیری و مبارزه با بیماری‌های مسری و ارائه تسهیلات پیشرفته درمانی (خدمات بیمارستانی) و انجام تحقیقات پزشکی با ایالات و یا دولت مرکزی است. در بعضی کشورها، ارائه خدمات بهداشتی به صورت موازی توسط سطوح مختلف دولتی انجام می‌گیرد که غالباً موجب کاهش کارآیی و اتلاف منابع می‌شود.

ب-۲- عدم تمرکز درآمدهای بودجه

تفویض تمام یا بیشتر وظایف اخذ مالیات به سطح پایین‌تر دولتی با اصول و ملاحظات توزیعی یا مدیریت اقتصاد کلان مغایر است. این تفویض، دولت مرکزی را در استفاده از ابزار مالیاتی برای مدیریت اقتصاد کلان محروم می‌سازد. علاوه بر این تفویض اختیار مزبور امکان توزیع مجدد منابع بین مناطق مختلف یا گروه‌های متفاوت درآمدی از طرف دولت مرکزی را از بین می‌برد. به همین دلیل است که واگذاری مسئولیت اخذ مالیات فقط برای کشورهایی توصیه شده است که بین سطوح مختلف دولت از نظر شرایط اقتصادی و اداری، تشکیلاتی هماهنگی وجود داشته باشد (مانند کشور آلمان).

• تفویض تمامی اختیارات به دولت مرکزی نیز مشکلات خاص خود را دارد. با جداسازی اختیارات پرداخت هزینه از اختیارات کسب درآمد، ارتباط بین منافع حاصل از هزینه‌ها و قیمت پرداخت‌ شده بابت آنها، یعنی مالیات، از بین می‌رود. بنابراین، روشی که در ادبیات ذی‌ربط توصیه شده و یا در غالب کشورها مورد عمل قرار گرفته است، تخصیص درآمد ایجاد شده درهررده دولتی به خود آن رده همراه با پرداختهای انتقالی بین دولتی برای برطرف کردن تفاوت بین درآمدها و هزینه‌ها در این سطوح می‌باشد.